普宁市村庄规划管理通则

专题研究

（草案）

普宁市自然资源局

二零二四年十一月

第一章 总则 1

1.1研究目的 1

1.2研究范围 1

1.3研究原则 2

1.4研究依据 3

1.5研究内容 4

1.6国家与广东省政策导向 5

第二章 底线管控 8

2.1耕地和永久基本农田保护 8

2.2生态保护红线 8

2.3城镇开发边界 8

2.4灾害风险防控线（区） 10

2.5历史文化保护线 11

第三章农村住房 12

3.1村民自建房 12

3.2集体建房 13

第四章乡村产业 14

4.1工业用地 14

4.2仓储用地 14

4.2商业服务业用地 14

第五章公共服务设施和基础设施 15

5.1公共服务设施 15

5.2市政公用设施 15

第六章乡村建设风貌 16

6.1农房整治 16

6.2风貌管理 17

6.3建设退距 18

附件1普宁市乡镇（街道、农场）村庄规划管理通则指标表 19

附件2普宁市村庄管控分区及开发强度建议一栏表 20

第一章 总则

1.1研究目的

为深入贯彻习近平总书记关于乡村振兴的重要指示精神，落实《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》和《自然资源部中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》等文件要求，有序推进乡村地区国土空间规划编制实施，加快实现乡村地区规划管理全覆盖。根据《广东省自然资源厅关于推进镇村国土空间规划编制实施，助力“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》和相关法律法规、政策文件及规范标准的要求，结合普宁市地区实际，制定本专题研究，国家政策文件另有规定的，从其规定。本次村庄规划管理通则以专题研究的形式协助乡村地区规划管理工作，指导后期村庄涉及的控制性详细规划及村庄规划编制工作，村庄规划通则专题研究纳入乡镇级国土空间总体规划，批准后作为实施国土空间用途管控、核发乡村建设规划许可的依据。

1.2研究范围

本通则研究对象为普宁市乡镇（街道、农场）未编制“多规合一”实用型村庄规划的行政村。已编制“多规合一”实用型村庄规划或控制性详细规划的行政村按照详细规划具体要求进行管控。国家、省、市相关规定有更新修改的，按国家、省、市最新规定执行。

1.3研究原则

1.坚持规划引领，合理布局。先规划、后实施，通盘考虑村民住房建设、乡村产业发展、公用设施和公共服务设施建设的需求，引导乡村地区统筹开展各类开发保护利用活动。

2.坚持底线思维，保护优先。落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约集约用地制度，切实依据国土空间规划管控规则开展建设活动，强化底线约束，落实底线管控。

3.坚持存量挖潜,高效利用。正确处理资源保护与开发利用的关系严控村庄建设用地总量,深入挖潜存量村庄建设用地，优化资源配置提高资源开发利用效率、促进高质量发展。

4.坚持以人为本，振兴乡村。充分尊重农民意愿，依法保障农民土地合法权益，分类有序落实乡村用地需求，促进农业增效、农民增收、农村增美。

5.坚持因地制宜，突出特色。发掘乡村资源资产优势，引导乡村人居环境改善和空间布局优化，延续原有村庄空间肌理，保护历史文化名村和传统村落格局，体现地域乡土特色，塑造美丽乡村风貌。

1.4研究依据

1.法律法规及部门规章依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》（(2019年修正)；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年施行）；

（3）《中华人民共和国基本农田保护条例》(2011年修订)；

（4）《中华人民共和国城乡规划法》(2019年修正)；

（5）《自然资源部 关于深化规划用地“多审合一多证合一”改革的通知》(自然资发〔2023〕69号)；

（6）《自然资源部中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的有通知》(自然资发〔2024〕1号)；

（7）《自然资源部办公厅关于切实做好村庄规划工作的通知》(自然资办发〔2024〕42号)；

（8）《广东省土地管理条例》（2022年施行）；

（9）《广东省自然资源厅关于明确过渡期内村庄规划有关政策的通知》(粤自然资规划〔2021〕1804号)；

（10） 《广东省自然资源厅关于推进镇村国土空间规划编制实施，助力“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》(粤自然资规划〔2023〕2202号)。

2.技术规范依据

（1）《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》；

（2）《广东省村庄规划编制技术指南（试行）》（粤自然资规划〔2022〕1786号）。

3.其他材料及规划依据

（1）《普宁市国土空间总体规划（2021-2035）》；

（2）《普宁市农村宅基地和住房建设管理实施细则》（普府规〔2021〕3号）。

1.5研究内容

1.明确村庄规划通则管理的实施需求

梳理国家、广东省对村庄规划编制审批、实施监督的要求，立足于广东省国土空间规划体系及乡村发展现状，分析村庄规划通则管理的必要性和可行性，明确村庄规划通则管理的定位、目的和适用对象。

2.提出村庄规划通则管理体系建议

落实村庄空间用途管制和建设管理要求，探索村庄规划通则管理的目标、内容体系、深度和成果要求，包括但不限于底线管控、乡村风貌（农房）管控、历史文化保护、环境整治和安全韧性等方面引导。

3.提出村庄规划通则管理机制建议

从加强村庄规划通则的实用性出发，提出通则实施机制、组织保障等方面的建议。

1.6国家与广东省政策导向

1.自然资源部关于村庄规划管理的要求

目前自然资源部对村庄规划的编制指导意见主要为:一是分类有序推进村庄规划编制，不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”，不要求编制工作进度“齐步走”和成果深度“一刀切”。二是编制村庄规划要慎重、要征得村民同意，由过去自上而不的“要我编”转向自下而上的村民“我要编”。三是通过多种形式，加强“通则式”管理，即使没有单独编制村庄规划,也实现规划管理全覆盖。具体如下:

（1）2023年5月，《自然资源部 关于深化规划用地“多审合一多证合一”改革的通知》(自然资发〔2023〕69号)

--依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证，未编制村庄规划的村庄可依据村庄规划通则核发乡村建设规划许可规证。

--在城镇开发边界内使用集体土地进行建设的，可依据国土空间详细规划核发建设工程规划许可证;地方性法规另有规定的从其规定。

--核发农村村民住宅类乡村建设规划许可应重点审查用地面积、四至范围、建设占用现状地类、建筑面积、建筑高度、建筑层数、相邻关系等事项。

--在尊重乡村地域风貌特色的前提下，鼓励各地提供农村村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易项目的通用设计方案，并简化乡村建设规划许可的审批流程。

（2）2024年2月，《自然资源部中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的有通知》(自然资发〔2024〕1号)

--各地要结合实际加强村庄规划编制分类指导，推进有需求、有条件的村庄编制村庄规划，不下达完成指标和完成时限,不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”,不要求编制工作进度“齐步走”和成果深度“一刀切”，对没有需求、不具备条件的村庄可暂不编制规划，对个别地方此前作出的下指标、定进度等要求，要及时予以整改纠正。

--重点发展村庄可单独编制村庄规划，或多个村庄合并编制，或与乡镇级国土空间规划联合编制;城镇开发边界内及边界处已明确城镇化任务的村庄，可纳入城镇控制性详细规划统筹编制;其他村庄可制定“通则式”规划管理规定，明确村庄建设边界以及“三区三线”、自然灾害风险防控线、历史文化保护线和风貌特色等控制引导要求，纳入县乡级国土空间规划，依法报批后作为乡村规划建设管理依据。

（3）2024年8月，《自然资源部办公厅关于切实做好村庄规划工作的通知》(自然资办发〔2024〕42号)

--要基于乡村人口、经济、社会发展需要和工作条件，充分尊重村民意愿，有序推进村庄规划工作，不得搞规划时间齐步走，规划标准一刀切，更不能下指标、全覆盖。

--村庄规划工作要切实尊重村民意愿，是否单独编制村庄规划应当由村民自治组织决定，向乡镇人民政府提出申请，经评估论证后纳入规划编制计划。

2.广东省关于村庄规划通则的探索

（1）《广东省自然资源厅关于推进镇村国土空间规划编制实施，助力“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》(粤自然资规划〔2023〕2202号)

要大力提升村庄规划通则管理的覆盖面，对不需编制村庄规划或无条件、暂不编制村庄规划的村庄，可根据市县级或乡镇级国土空间总体规划明确村庄规划通则管控要求，实现规划管理全覆盖。内容方面，提出村庄规划通则要落实相关管控底线，并重点加强乡村设计、建设、风貌管控，环境整治和安全韧性等方面引导，因地制宜确定村庄建设控要求，包括灾害影响范围、安全防护范围和管控措施，宅基地面积、布局选址原则、建筑高度、建筑退线、建筑间距、外立面色彩等主要内容。程序上，要求村庄规划通则随市县级或乡镇级国土空间总体规划批准后作为当地乡村规划建设管理的依据。

第二章 底线管控

2.1耕地和永久基本农田保护

乡镇（街道、农场）落实永久基本农田（详见附件1），任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。落实耕地保有量（详见附件1），任何个人和单位不得随意占用耕地，确需占用的，应经村民小组确认，村委会审查同意出具书面意见后，由镇政府按程序办理相关报批手续。耕地保有量和永久基本农田依据国家、省市相关规定和政策进行管控。

未经批准，不得在园地、商品林及其他农用地进行非农建设活动，不得进行毁林开垦、采石、挖沙、采矿、取土等活动。（3）设施农用地应按规定要求兴建设施和使用土地，不得擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设，并采取措施防止对土壤耕作层破坏和污染。

2.2生态保护红线

乡镇（街道、农场）涉及陆域生态保护红线（详见附件1）。生态保护红线和自然保护地依据国家、省市相关规定和政策进行管控。

生态林、水域、自然保留地等生态用地，不得进行破坏生态景观、污染环境的开发建设活动，做到慎砍树、禁挖山、不填湖。

2.3城镇开发边界

乡镇（街道、农场）落实城镇开发边界（详见附件1），城镇开发边界内及边界处已明确城镇化任务的村庄，可纳入城镇控制性详细规划统筹编制;在城镇开发边界内建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式，并加强与城市蓝线、绿线、黄线、紫线的协同管控。

同时为保障城乡融合、区域一体化发展和“平急两用”公共基础设施建设等合理需要，城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，具体建设项目应符合《广东省自然资源厅关于明确市县级国土空间总体规划数据库启用条件及使用规则的通知》（粤自然资函〔2023〕630号）明确的《城镇开发边界外布局建设项目准入目录（试行）》：

（1）区域性交通、能源、水利，以及城市道路和城乡供水、排水、供电、供燃气、供热、通信、广播电视设施、环卫、消防等设施;（2）科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等设施;（3）战略储备、民爆仓库和油库、加油站、加氢站、特殊医疗用地、新型储能、搅拌站、屠宰加工场、建筑垃圾受纳加工场、飞灰处理厂等具有邻避要求必须远离建成区布局的设施;（4）军事及安全保密、宗教、文物古迹、监教场所、殡葬、自然保护地管理与服务等设施;（5）因农村集体经济要求，需落实的村留用地、安置地、多层农民公寓、农村一二三产业融合发展用地及支持乡村振兴的建设项目;（6）绿地与开敞空间用地，郊野公园、风景游览设施的配套服务设施;（7）采矿用地、洗沙场等资源依托型须就近建设的设施用地;（8）其它国家和省允许的情形。

2.4灾害风险防控线（区）

各类建设行为须避开自然灾害易发地区。洪涝风险防控线内禁止以下活动:违法违规占用河湖、水库、山塘、蓄滞洪空间和排涝通道等的建筑物、构筑物;擅自填埋、占用控制线范围内水域;影响水系安全的爆破、采石、取土擅自建设各类排污设施:其他对水系保护构成破坏的活动。

村民的宅基地选址和农房建设须避开自然灾害易发地区。洪涝风险控制线内禁止以下活动：违法违规占用河湖、水库、山塘、蓄滞洪空间和排涝通道等的建筑物、构筑物。擅自填埋、占用控制线范围内水域。影响水系安全的爆破、采石、取土，擅自建设各类排污设施。其他对水系保护构成破坏的活动。

村庄环路兼起消防通道作用，且主要道路宽度不得小于4米。村主干道和次干道作为紧急疏散通道，用于震时疏散和震后救灾，平时应保持道路的畅通，避免堵塞。

健全乡村防灾减灾体系建设。可结合民宿、乡村休闲综合体、旅游酒店、康养设施改造，植入隔离、转移安置、生活救助和健康服务等“急时”功能。利用广场、公园、打谷场等开敞空间，设置应急避难场所。利用公共服务、物流、旅游等设施，嵌入物资储备、应急医疗服务点等应急保障功能。

新建主要道路利用给水管道设置消火栓，间距不应大于120米，给水规划中应满足消防用水水量的要求，并可利用河湖、池塘、水渠等天然水源解决消防供水，并建设消防取水设施。

2.5历史文化保护线

历史文化名村/传统村落、文物保护单位、历史建筑、不可移动文物等历史文化资源，参考相应法律法规、保护规划和上位规划要求进行管控。禁止在历史文化保护线范围内进行影响历史风貌的各发建设行为。不允许随意改变文物保护单位原有状况、面貌及环境。如需进行必要的修缮，应在专家指导下并严格按审核手续进行。严格保护古树名木及其自然生境,在建设中最大限度避让古树名木、大树。涉及树木迁移、砍伐的情况，必须充分征求专家、公众的意见，依法从严审批了以严监管。

第三章农村住房

3.1村民自建房

城镇开发边界外的村庄应依据《普宁市农村宅基地和住房建设管理实施细则》的具体要求申请宅基地。农民建房要严格执行一户一宅标准，并应在村庄建设边界范围内选址，避开河道管理范围、洪涝灾害等危险区域，严格控制削坡建房。村民建房建筑层数不超过7层，建筑高度不大于24米，住宅建筑之间应留足间距，以满足日照、通风、安全等方面的要求，应体现潮汕本土特色，统一采用简洁明快风格，符合村庄整体景观风貌控制性要求。乡镇（街道、农场）新批准每户宅基地占地面积控制在：平原地区和城市郊区每户不得超过80平方米，丘陵地区每户不得超过120平方米，山区每户不得超过150平方米。农村建筑主朝向间距宜不小于南向建筑高度的0.8倍且不小于9米，栋与栋山墙距离不小于6米，建筑宜朝南向布置，鼓励采用坡屋顶。对因用地指标或者建设现状等客观条件限制无法满足上述间距要求的，至少应当满足消防安全的要求，并征得相邻村（居）民同意。村民建房应尽量体现潮汕特色，采用潮汕建筑样式，符合村庄整体景观风貌控制性要求。

村民住宅建设应当优先使用原有的宅基地、空闲地和未利用地，严格控制使用耕地。占用耕地建设住宅的，应当按国家和省的有关规定补充耕地。禁止村民在地质灾害危险区内建设住宅。

村民住宅建设必须符合工程抗震设防要求，采取相应的抗震措施，保证建筑材料和施工质量，使住房达到应有的抗震性能；必须考虑防火分隔，设防火墙和防火间距，配备必要的消防设施；规范用电、用气、用水线路，确保线路安全、有序，沿道路两侧应设置排水、排洪管、沟、渠。农村村民建设住宅，应当在竣工后，依法进行宅基地使用权登记。如与上级有关规定相抵触的，以上级规定为准。

3.2集体建房

鼓励位于城镇开发边界外的村庄采取集体建房方式建设住房，满足人多地少地区的村民居住需求。参考市、县相关集中建房的要求，农民集中式住宅开发强度参考管控分区设定指标进行管控（详见附件2）。停车位数不小于户均1个（配建停车位10%的充电设施或预留建设安装条件）。需配套微型消防站、老年人日间照料中心、公共厕所、垃圾分类收集点、邮政快递点、实体书店、电动自行车停放及安全充电空间等设施。高速公路、铁路、公路、架空电力线路等交通及市政要素周边建房的应遵循有关法律法规条例的规定与相关主管部门的要求进行建筑退让，建筑退让地块边界距离不得小于3米。

第四章乡村产业

明确乡村产业项目建设要求。允许符合国土空间管控规则、有特定选址要求的农村一二三产业融合发展项目、零星城镇建设项目以及符合自然资源部《乡村振兴用地政策指南》（2023年）要求的乡村振兴建设项目布局在城镇开发边界外的村庄用地中。国家明令淘汰的落后产能、列入国家禁止类产业目录的、污染环境的项目，不得进入乡村。

4.1工业用地

工业用地选址应符合相关规范，遵循节约用地的原则，用地应符合《工业项目建设用地控制指标》关于容积率、建筑密度的控制要求，开发强度参考管控分区设定指标进行管控（详见附件2），鼓励按照标准厂房的要求进行建设。

4.2仓储用地

仓储用地开发强度参考管控分区设定指标进行管控（详见附件2），其他配建要求则根据镇村企业的产业需求进行综合确定。

4.2商业服务业用地

商业服务业用地开发强度参考管控分区设定指标进行管控（详见附件2）。

第五章公共服务设施和基础设施

按照城乡基本公共服务均等化要求和乡村生活圈理念，充分结合各村村民生产生活方式，满足农村公共服务设施用地和基础设施的建设要求。重点保障综合服务站、基层综合性文化服务中心、卫生室、养老和教育等公共服务设施用地和垃圾收集点、公厕、污水处理设施等基础设施用地。公共服务设施用地宜相对集中布置，在满足使用要求和建设规范的前提下，鼓励乡村公共管理、托幼、养老、医疗等设施空间复合使用。

5.1公共服务设施

明确公共基础和服务设施建设要求。村级公共服务中心（含文化、体育、医疗卫生等设施）宜布置在位置适中、内外联系方便的地段，方便村民使用。乡村公共设施应节约集约用地，充分利用原有闲置宅基地、村内空闲地、村周边的丘陵坡地。

公共服务设施用地开发强度参考管控分区设定指标进行管控（详见附件2）。综合服务站、基层综合性文化服务中心、卫生室、养老和教育等属于公共服务设施用地，村民不得随意占用。

5.2市政公用设施

市政公用设施的用地面积、与相邻建筑的间距等应当符合国家、省、市相关技术规章、规范及标准要求。开发强度参考管控分区设定指标进行管控（详见附件2）

第六章乡村建设风貌

提升乡村风貌建设管理。乡村风貌管控应按照《广东省乡村风貌修复提升指引（试行）》执行。农村住房建设应以坡屋顶、人字形山墙为主要建筑形式。村集体建房、村集体经营性建设用地、村庄公共管理与公共服务用地的建筑风貌应与本村宅基地建设形象相协调。新建农房风貌应依据《广东省农房设计方案图集》、衔接揭阳市、普宁市管控要求进一步完善管控要求。

6.1农房整治

规划考虑到近期实施操作可行性，综合考虑市政基础设施配套难度、村民意愿等，明确农房的整治规划方式分为保留、整修、拆除三个类型。

1.保留类

对与风貌分区建设风貌整体协调无冲突的建筑予以保留的建设活动。整治对象为重点规划范围内与风貌分区无冲突的建筑。整治要点为保留建筑。

2.整修类

对与风貌分区建设风貌整体协调无冲突的建筑予以保留的建设活动。整治对象为重点规划范围内与风貌分区有冲突的建筑。整治要点为（1）对立面和形体中不符合风貌区部分进行强制性的整修，采用当地建筑符号；（2）采用当地建筑材料和使用与风貌区环境协调的色彩；（3）超过限制高度的建筑可以降低建筑层数。

3.拆除类

对与风貌分区建设风貌有冲突的建筑给予拆除的建设活动。整治对象为重点规划范围内与风貌分区有冲突，但即使通过整修和改造都不能处理好与风貌分区的矛盾的建筑。整治要点为（1）对违章建筑、有碍于景观的临时建筑及构筑物进行拆除；（2）远期要搬迁的村落，近期可对建筑质量较差或破损严重建筑逐步拆除，尽量在新村内安置。

6.2风貌管理

1.色彩风格指引

突出民居建筑的自然美原则：规划尽可能的保护突出自然色彩，使建筑人工色彩从属于自然色彩、融入自然色彩之中。

突出民居建筑的地方文化特色：珍视色彩的地方性，注重本地传统文脉的延续，加强新农村民居建筑的识别性，用合理的色彩规划来体现新农村民居建筑的地方特色和文化气质。

2.材质选取指引

考虑到当地的普遍做法和村民经济实力，墙体建议以空心砖等新工艺墙体材料取代普通转，从而降低粘土需求量，降低环境和经济成本。同时保留石料、木材等地方传统建筑材料。屋面材质建议推广水泥类瓦材等高分子复合瓦材料逐步取代传统混凝土瓦，从而保护耕地，节约资源。

6.3建设退距

合理控制建设退距。高速公路、铁路、公路、架空电力线路等交通及市政要素周边开展的各类建设应遵循有关法律法规条例的规定与相关主管部门的要求进行建筑退让。新建、改建、扩建建筑物与用地界线、城镇道路、公路、河道、绿地与开敞空间、地面轨道交通相邻时，其建筑控制线退让距离，必须综合考虑消防、日照、抗震、防汛、防爆、交通安全以及水源保护、环境保护、电力保护、城镇景观等方面的要求。

地上建筑退让道路红线，邻近主干路的建筑，退让宽度不小于10米。邻近次干路的建筑，退让宽度不小于5米。邻近支路的建筑，退让宽度不小于3米，临村民住宅区小区路及组团路的住宅退让道路红线应当不小于2米。地下室退让道路边线或用地红线距离应不小于地下建筑物深度（自室外地面至地下建筑物底板底部的距离）的0.7倍，且其最小值应不小于4米。村庄建筑的间距不得少于6米，同时须留出符合村庄消防安全的距离及通道。

附件1普宁市乡镇（街道、农场）村庄规划管理通则指标表

单位：平方公里

注：永久基本农田采用核实处置后数据，生态保护红线、城镇开发边界、耕地保有量采用普宁市国土空间总体规划“三区三线”数据。表格数据因保留2位小数进行四舍五入，准确数据以永久基本农田核实处置后数据、规划数据库“三区三线”划定成果为准。

附件2普宁市村庄管控分区及开发强度建议一栏表